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      同飲一湖水 共解兩地困——宿徐兩市協同立法保護駱馬湖水環境觀察

      發布日期: 2022-11-02 來源:宿遷網訪問量:【字體:

      宿遷網訊(記者 傅美麗 高云龍 王晨)薄霧散去,晨曦漸露。位于宿遷市湖濱新區曉店街道和徐州市新沂市窯灣鎮的兩個駱馬湖取水口處碧波蕩漾。對于宿遷、徐州兩地數百萬居民來說,2022年11月1日這一天,具有非常重要的意義。從這天起,他們的“生命之湖”將受到“專屬法律”的保護,也是從這天開始,宿徐區域協調發展步入新階段。

      11月1日,由江蘇省十三屆人大常委會第三十一次會議同步審議批準的《宿遷市駱馬湖水環境保護條例》(以下簡稱《條例》)和《徐州市駱馬湖水環境保護條例》正式施行。《條例》由宿遷、徐州兩地同步起草、同步制定、同步發布、同步實施,這是我省生態環保領域第一個立法協作項目,也是淮海經濟區城市間首次開展緊密型協同立法。

      宿徐兩市進行的水環境保護跨行政區域的合作,是區域間的環境治理與生態保護聯動,不僅為駱馬湖量身定制“專屬法律”,對于實現區域經濟社會與資源環境的協調發展也具有重要示范意義。

      同源共流卻各自為政

      “人人都管等于沒人管”的困境亟待破解

      跨宿遷和徐州兩市的駱馬湖是全國第七大、全省第四大淡水湖,也是兩市人民共同的飲用水水源地,還是南水北調東線工程重要的蓄水庫,具有較高的生態區位價值和資源優勢,其水環境保護重要性不言而喻。

      多年來,兩市高度重視駱馬湖水環境保護,從湖區禁采,到退漁還湖,再到全面禁捕;從岸線整治,到“清四亂”,再到生態修復,力度不減、動作不斷,駱馬湖水環境持續改善。

      “一度水質堪憂,如今再次變清,各種珍稀鳥類重新回到湖心島結巢,我們漁民又恢復直接用湖水洗菜做飯的習慣。”家住湖心戴場島的居民蔡萬標感慨道。

      隱憂也依然存在。“先是采砂猖獗,后是非法圈圩,‘三無’船舶也屢禁不止。”蔡萬標坦言,“駱馬湖污染問題層出不窮,而且一個比一個棘手,真怕哪一天湖區又遭污染。”

      “駱馬湖三分之二面積位于我市,長期以來,駱馬湖管理事項多、管理層級多,導致管理系統性、長效性不足,加之生態環境破壞案件大多具有流動性、跨區域的特點,按行政區劃確定管轄會造成調查收集證據不便、定損事實不全面等問題。”宿遷市生態環境局副局長季鴻一語道破癥結:“人人都管,等于沒人管。”

      湖泊河流具有流動性、跨區域性,相關生態環保問題也具有共性和聯動性。依靠單一行政區劃無法解決流域管理難題。

      “以前,我們依照《中華人民共和國水污染防治法》等法律法規對駱馬湖進行保護,存在很多權責不清、部分行為屢禁不止且無法可依的問題。”季鴻說。

      宿徐兩地政府間也曾通過簽訂各種形式的合作綱要、合作協議等,明確各地方的責任與駱馬湖水環境治理的范圍與權限,在一定程度上解決了跨區域環境治理與生態保護問題。但是,僅僅通過政府間的行政協議來推進政府合作是不夠的。跨區域環境合作有完備的法律依據,才能形成具有約束力的合作機制,并減少合作中的交易成本。

      區域協同立法,是適應區域經濟一體化發展應運而生的一種新的立法形式,可以解決因為行政區劃而形不成政策制度合力的問題。

      通過協同立法加強駱馬湖水環境保護,成了宿徐兩地政府共識,也是兩市站在人與自然和諧共生的高度來謀劃經濟社會發展的迫切需要。

      同心斷金亦互通有無

      協同立法形成“共抓大保護”格局

      法不察民情而立之,則不威。

      圍繞駱馬湖保護的重大問題,宿徐兩地人大深入調研,密切協商,在共識與合作上下功夫,在分歧和矛盾上做文章,使流域層面的整體治理效能最大化。

      早在2020年9月召開的第二屆淮海經濟區立法協作聯席會議上,宿遷、徐州已就開展駱馬湖水環境保護立法協作達成合作意向,在領導機制、協同調研、共同修改、共同匯報、同步提交審議等方面探索協同立法路徑。

      注重上層設計,建立工作機制。兩地人大正式開展立法協作商談后,聯合出臺《“駱馬湖水環境保護”宿遷徐州人大協同立法座談會會議紀要》,并依此成立協同立法領導小組,固化形成“上級領導定方向、委室領導定議題、基層處室抓進度”的工作模式。

      加強對口銜接,共同開展調研。“立法的協同點,就是雙方在治理中深切感受到的,只有通過協同立法才能加以解決的問題領域。”徐州市人大常委會法工委綜合處處長尤猛回憶,立法過程中,兩市組織生態、水利、交通運輸等部門“面對面”對接,梳理出涉及工業污水治理、面源污染防治、監測數據共享和分析、養殖分類治理、航道垃圾處理等多個領域的十余項協同點,極大充實了《條例》內容。

      發揮疊加優勢,組織共同修改。依托兩市各自的立法傳承,宿遷、徐州先后召開三次立法協同會議,首次解決與起草單位、流域管理機構、省屬管理機構的對接;再次解決兩市審查方案和修改思路的完善;第三次解決兩市共同修改中出現的制度設計、條款分布等問題。在此基礎上,又進行四次共同修改,雙方將各自文本做成對照表,逐條對比,逐一協同,取得1+1>2的效果。

      搶抓時間節點,保持同步開展。按照“節點搶在前,措施抓在前”要求,兩市將初審后、二審前的工作分為三個階段,第一階段廣泛調研,各自修改;第二階段互通文本,根據修改稿有針對性調研,并形成協同文本;第三階段對接上級,共同做好上會準備。即便遭遇疫情等不利因素的影響,兩市也按照時間節點同步完成立法任務,開全省乃至全國生態領域協同立法先河。

      2022年7月29日,江蘇省十三屆人大常委會第三十一次會議批準了兩市“駱馬湖水環境保護條例”。《條例》分為總則、水污染防治、水生態修復、水環境監管、區域協同、法律責任、附則等七個章節,針對“三無”船舶、圈圩養殖、非法捕撈、面源污染等突出環境問題,制定四十三條具有地方特色的法規。

      《條例》側重細化和落實,體現地方立法特色和可操作性,而圍繞駱馬湖水環境保護中的共性問題,則由兩地作出承諾。既體現兩地立法共性需求,又兼顧個性化立法需求——這種立法組合有效破解“上游保護下游污染”“按下葫蘆浮起瓢”問題,達到事半功倍的效果。

      宿遷市人大常委會法工委地方立法處處長賈小龍認為,《條例》的施行,有利于加強兩市政府部門之間以及駱馬湖流域管理機構的協調聯系,解決跨區域水環境糾紛調處、汛期水污染防治、跨區域生態補償、突發事件應對等重大問題,優化市際范圍、市域范圍水環境保護執法,為兩市依法保護駱馬湖水環境提供法治保障。

      同氣連枝更相得益彰

      從“區域共同發展”走向“區域協調發展”

      當前,區域經濟發展仍然存在著問題和挑戰,主要是區域間的發展差距仍然巨大、地區間的一體化程度還有待進一步提高這兩個方面。

      宿徐兩地因地制宜、大膽創新創造,在生態環境保護領域的協同立法,既突破傳統行政區劃邊界既有思維,也兼顧地方與區域、局部與全局,交錯互融,一體推進,有利于構建高質量的區域協調發展新格局。

      “法律的生命力在于實施,法律的權威也在于實施。”宿遷市人大常委會副主任馮如意說。

      在《條例》施行過程中,宿遷市和徐州市將以“聯合湖長制”為抓手,建立市、縣(區)、鎮(街道)、村(社區)各級河長協同共治制度,以聯合巡河、聯席會議、共商方案、共同交辦等形式加快實現協同共治;推行共同保潔,形成行動同步、目標共商、任務明確、措施協調的聯動格局;針對亂占、亂采、亂堆、亂建、亂排、亂捕等涉河突出問題,聯合開展督察檢查、清理整治、行政執法等專項行動;建立信息共享交流平臺,共享水環境質量、水污染防治、水域空間管控、涉河突出問題等情況。

      尤猛認為,區域立法協同不僅是立法內容上的協同,更需要對兩市協同治理的機制、抓手、工作領域、措施作出具體、實在的規定,才符合《中華人民共和國立法法》中關于“法律規范應當明確、具體,具有針對性和可執行性”的要求。

      “除了駱馬湖水環境保護,兩市還將在其他經濟社會發展領域開展協同立法,以法律手段促進區域協調發展。”尤猛說。

      “協同立法是解決區域一體化發展過程中出現問題的有效途徑。”宿遷市人大常委會法工委主任王勇表示,積極拓展此次緊密型協同立法成果,既應貫徹落實好《條例》,還要融入全省“1+3”重點功能區戰略,運用協同立法方式推動解決共性問題,形成“協同一件,解決一片”的良好立法效果。

      中國科學院南京地理與湖泊研究所研究員、江蘇省蘇科創新戰略研究院理事長、長三角地區一體化發展決策咨詢專家陳雯說,宿遷、徐州開展的駱馬湖水環境保護協同立法,是我省第一部生態環境保護領域的協同立法項目,是淮海經濟區城市第一次開展緊密型協同立法項目,對完善大運河文化帶沿線生態環境保護也具有十分突出意義。其立法原則、程序、實現路徑和相關機制,將為地方區域和流域共同立法作出示范,對加強地方合作、區域協同,推進區域協調發展起到推動作用。

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